Decisão do STF mantém limites para empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro e reacende debate sobre acesso à superfície, segurança jurídica e novos investimentos minerais

A possibilidade de uma empresa controlada por capital estrangeiro explorar recursos minerais no Brasil, mas enfrentar restrições para adquirir o imóvel rural necessário à implantação do projeto, está no centro de uma nova discussão jurídica para o setor de mineração.

O tema ganhou destaque no painel “Aquisição de Terras por Estrangeiros”, realizado durante o Congresso Internacional de Direito Minerário 2026, promovido pelo IBRAM, em Brasília. O debate reuniu especialistas que analisaram os efeitos da recente decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre investimentos, estruturas societárias e acesso à superfície necessária para projetos minerais.

Em 23 de abril de 2026, o STF concluiu, por unanimidade, o julgamento conjunto da ADPF 342 e da ACO 2463 e validou as restrições aplicáveis à compra ou utilização de imóveis rurais por empresas brasileiras controladas por estrangeiros. A Corte também reconheceu a competência da União para autorizar essas operações. Os acórdãos foram publicados em agosto.

O painel foi moderado por Giselle Oliveira, diretora de ESG e Relações Institucionais da CMOC Brasil, e teve a participação de Luís Inácio Lucena Adams, ex-advogado-geral da União e sócio do Tauil & Chequer associado a Mayer Brown; Frederico Munia Machado, ex-procurador-geral do antigo Departamento Nacional de Produção Mineral; e Pedro Henrique Coelho, consultor jurídico da FIEMG.

Mineração pode explorar o recurso, mas enfrenta limites sobre a terra

Um dos principais pontos levantados durante o debate está na diferença entre a propriedade do recurso mineral e a propriedade da superfície.

A Constituição estabelece que jazidas e demais recursos minerais pertencem à União e constituem propriedade distinta do solo. Desde a Emenda Constitucional nº 6, de 1995, a pesquisa e a lavra podem ser realizadas, mediante autorização ou concessão federal, por empresa constituída sob as leis brasileiras e com sede e administração no País, sem a antiga exigência constitucional de controle por capital nacional.

A legislação sobre imóveis rurais, entretanto, segue outra lógica.

A Lei nº 5.709, de 1971, submete ao regime de restrições também a empresa brasileira na qual pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras detenham a maioria do capital social e residam ou tenham sede no exterior. O STF confirmou a validade dessa regra no julgamento realizado em abril.

Durante o painel, Frederico Munia Machado chamou atenção justamente para essa diferença.

Na interpretação apresentada pelo especialista, uma empresa pode estar habilitada juridicamente a receber um direito minerário da União, mas enfrentar uma camada adicional de exigências quando precisa adquirir a propriedade rural situada sobre a jazida.

A questão é especialmente relevante porque projetos minerais precisam de acesso à superfície para instalar mina, plantas industriais, estruturas de apoio, acessos e outras instalações.

Para Machado, soberania sobre o recurso mineral e propriedade da terra não deveriam ser tratadas necessariamente como conceitos equivalentes. O painel discutiu, por isso, a possibilidade de tratamento específico para atividades que já dependem de autorização ou concessão estatal, como mineração e determinados projetos de infraestrutura.

STF mantém aplicação da Lei nº 5.709

A controvérsia jurídica analisada pelo Supremo envolvia justamente a aplicação da Lei nº 5.709 às empresas brasileiras com controle estrangeiro.

Na ADPF 342, a Sociedade Rural Brasileira questionava a compatibilidade da legislação com a Constituição de 1988. Já a ACO 2463 discutia, entre outros pontos, entendimento adotado em São Paulo que havia dispensado cartórios de aplicar as restrições a empresas brasileiras com maioria do capital social detida por estrangeiros.

Ao concluir o julgamento, o STF considerou que as limitações previstas na legislação estão relacionadas à proteção da soberania nacional.

A decisão trouxe maior definição sobre a constitucionalidade do regime, mas não eliminou as discussões sobre seus efeitos práticos para estruturas empresariais atuais.

Luís Inácio Lucena Adams destacou no painel que a Lei nº 5.709 foi criada há mais de cinco décadas, em um ambiente societário bastante diferente do atual.

Fundos de investimento, acordos de acionistas, diferentes classes de ações e estruturas de controle indireto tornaram mais complexa a identificação de quem efetivamente controla determinada empresa.

Na avaliação apresentada por Adams, uma atualização legislativa permitiria preservar os objetivos de interesse nacional estabelecidos pela Constituição e, ao mesmo tempo, adaptar as regras à atual estrutura de investimentos.

Regras podem afetar atração de capital para novos projetos

A discussão extrapola a mineração.

Pedro Henrique Coelho, da FIEMG, apontou durante o painel possíveis impactos sobre segmentos intensivos no uso da terra, como celulose, reflorestamento, energia e infraestrutura.

No setor mineral, entretanto, o tema ganha relevância adicional pela estrutura financeira dos projetos. Novas minas normalmente exigem volumes elevados de capital, longos ciclos de implantação e previsibilidade para investimentos que podem permanecer ativos durante décadas.

Além disso, a Constituição separa expressamente a propriedade mineral da propriedade do solo. Esse desenho torna particularmente relevante para a mineração a relação entre o direito concedido pela União para pesquisar ou lavrar uma jazida e as condições para acessar a superfície necessária à operação.

O debate ocorre ainda em um momento de maior interesse internacional pelos minerais críticos e estratégicos, aumentando a importância das condições oferecidas pelo Brasil para receber capital estrangeiro em novos projetos.

Embargos mantêm efeitos da decisão no radar

Embora o mérito tenha sido decidido pelo STF em abril e os acórdãos tenham sido publicados em agosto, os processos registram atualmente embargos de declaração como os incidentes mais recentes tanto na ADPF 342 quanto na ACO 2463.

Durante o painel, os especialistas discutiram a importância de esclarecer a situação de negócios realizados durante o período em que diferentes interpretações jurídicas conviveram no País.

O tema é relevante especialmente para operações estruturadas após a mudança de entendimento da Advocacia-Geral da União, em 2010, e antes da conclusão do julgamento pelo Supremo.

Uma eventual definição sobre efeitos temporais da decisão pode influenciar reorganizações societárias, alienação de propriedades e regularização de operações realizadas nesse intervalo.

Como os materiais apresentados no painel não trazem o inteiro teor dos atuais embargos, eventual modulação dos efeitos deve ser tratada, neste momento, como uma questão jurídica em discussão, e não como resultado já definido.

Estruturas societárias aparecem como alternativa

Enquanto o setor acompanha os desdobramentos judiciais e possíveis mudanças legislativas, diferentes formas de estruturar os projetos foram discutidas no painel.

Uma delas é separar a propriedade do imóvel rural da empresa responsável pela operação mineral. Nesse desenho, uma companhia sob controle brasileiro permanece proprietária da terra, enquanto outra sociedade pode deter ou operar o direito minerário.

Adams avaliou que uma estrutura desse tipo pode ser juridicamente válida desde que o controle da proprietária do imóvel seja efetivamente brasileiro e todas as exigências legais sejam observadas.

Machado também considerou possível a separação, embora tenha ressaltado que estruturas adicionais podem aumentar custos e complexidade para os empreendimentos.

Direito de superfície, servidões, comodato e determinadas estruturas de investimento também foram mencionados durante a discussão como alternativas para garantir acesso às áreas. Os painelistas ponderaram, porém, que a aplicação de cada mecanismo depende das características do projeto e das regras vigentes.

Incra tem papel central na aquisição de imóveis

A decisão também mantém o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no centro dos procedimentos envolvendo aquisição e arrendamento de imóveis rurais por estrangeiros e empresas equiparadas.

Existe uma diferença importante entre as regras aplicáveis a pessoas naturais e jurídicas.

De acordo com o Incra, a pessoa natural estrangeira pode, em determinadas condições, adquirir imóvel de até três Módulos de Exploração Indefinida sem autorização do instituto. Já uma pessoa jurídica estrangeira ou empresa brasileira equiparada a estrangeira precisa de autorização para aquisição ou arrendamento de imóvel rural, independentemente do tamanho da área.

Para áreas superiores a 100 MEI adquiridas ou arrendadas por pessoa jurídica estrangeira ou equiparada, é necessária também autorização do Congresso Nacional.

A legislação estabelece ainda limites territoriais. A soma das áreas pertencentes a estrangeiros não pode ultrapassar 25% da superfície do município, enquanto pessoas da mesma nacionalidade estão sujeitas a limite correspondente a 10% do território municipal.

No painel, os participantes questionaram se o atual arranjo institucional é o mais adequado para avaliar empreendimentos de mineração, energia e infraestrutura, cuja análise envolve aspectos que ultrapassam a política fundiária.

Maior coordenação entre Incra, Advocacia-Geral da União, Agência Nacional de Mineração e outros órgãos federais esteve entre os caminhos discutidos.

Atualização da legislação entra no centro do debate

Apesar das alternativas disponíveis, os participantes apontaram a revisão legislativa como um caminho para reduzir incertezas de longo prazo.

A Lei nº 5.709 foi sancionada em 1971. Desde então, o ambiente econômico, a estrutura do capital internacional e a própria Constituição brasileira passaram por mudanças relevantes.

A Emenda Constitucional nº 6, por exemplo, modificou em 1995 as regras aplicáveis à mineração e retirou do artigo 176 a exigência de que a pesquisa e a lavra fossem realizadas por empresa brasileira de capital nacional. Atualmente, a Constituição exige que a companhia esteja constituída sob as leis brasileiras e tenha sede e administração no País.

O desafio apontado no Congresso é conciliar dois objetivos: preservar instrumentos de proteção à soberania e ao controle de grandes extensões territoriais e, ao mesmo tempo, oferecer previsibilidade para investimentos estrangeiros que o próprio ordenamento brasileiro admite em mineração, energia e infraestrutura.

A decisão do STF resolveu uma questão central ao confirmar a validade constitucional das restrições existentes. Para a mineração, permanece uma questão central: como permitir que o Brasil atraia capital internacional para desenvolver seus recursos minerais sem transformar o acesso à terra necessária aos projetos em uma nova fonte de insegurança jurídica?

Fonte: Congresso Internacional de Direito Minerário 2026 — IBRAM; Supremo Tribunal Federal; Constituição Federal; Incra; Lei nº 5.709/1971